Synspunkt av Sergio Duarte
Forfatteren er ambassadør, tidligere FNs høyrepresentant for nedrustningsspørsmål. President for Pugwash Conferences on Science and World Affairs.
"som minner om at statene i sine internasjonale forbindelser må avstå fra trusler om eller bruk av makt mot noen stats territoriale integritet eller politiske uavhengighet, og at opprettelsen og opprettholdelsen av internasjonal fred og sikkerhet skal fremmes med minst mulig avledning til opprustning av verdens menneskelige og økonomiske ressurser ...". (Fra fortalen til ikkespredningsavtalen)
NEW YORK, 8. februar 2023 (IDN) - Mens Russlands krig mot Ukraina fortsetter med uforminsket styrke, vil partene i traktaten om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT) snart starte en ny syklus med forberedelser til den 11. tilsynskonferansen, som etter planen skal finne sted i New York i 2026.
Alle stater som er direkte eller indirekte involvert i konflikten, er parter i traktaten, og flere av dem har eller oppbevarer atomvåpen på sine territorier. Hensynsløs retorikk gjenopplivet frykten i det internasjonale samfunnet for at disse våpnene kan bli brukt før eller senere i krigen.
Gitt disse skremmende utsiktene er det nyttig å minne om noen aspekter knyttet til NPTs tilblivelse, gjennomføring og mål, samt betydningen av tilsynsprosessen for ikke-sprednings- og nedrustningsregimets helse og for opprettholdelsen av internasjonal fred og sikkerhet.
Rivalisering og mistillit mellom de to stormaktene hindret en FN-kommisjon som ble opprettet i 1946 for å komme med konkrete forslag til avskaffelse av slike våpen, i å oppfylle sitt mandat. Senere ble en stor del av det internasjonale samfunnet stadig mer overbevist om at det var i felles interesse å begrense utvidelsen av antallet besittere av atomvåpen som en midlertidig måte å oppnå eliminering av dem på.
Støtten til en ikke-spredningsavtale vokste med forventningen om at et slikt instrument ville føre til fremskritt mot det felles målet om kjernefysisk nedrustning.
I samsvar med dette anmodet Generalforsamlingens resolusjon 2028 (XX), som ble vedtatt uten avstemning i 1965, nedrustningskomiteen bestående av atten nasjoner (ENDC) om å forhandle om et slikt instrument og definerte de grunnleggende prinsippene. De tre første av disse prinsippene var at a) avtalen ikke skulle tillate spredning av atomvåpen, i noen form, verken fra atomvåpenstater eller ikke-atomvåpenstater, b) den skulle inneholde en akseptabel balanse mellom gjensidige forpliktelser mellom atomvåpenstater og ikke-atomvåpenstater, og c) avtalen skulle være et skritt i retning av atomnedrustning.
Mellom 1965 og 1968 drøftet ENDC traktatutkast som ble lagt fram hver for seg, og senere i fellesskap, av de to medformennene, representantene for Sovjetunionen og USA. I mars 1968, i mangel av enighet om en endelig tekst, innførte medpresidentene noen endringer i utkastet og sendte det på egen hånd til generalforsamlingen.
Etter ytterligere debatt og flere endringer vedtok Forsamlingen til slutt traktaten 12. juni 1968 (resolusjon 2373) med 95 stemmer for, fire mot og 21 avholdende, og åpnet den for undertegnelse av stater. I løpet av de neste par tiårene ble NPT det mest tiltrådte instrumentet innen kjernefysisk våpenkontroll. I dag er det bare fire stater som ikke er part i avtalen. Etter 52 år med traktaten gjenstår det imidlertid fortsatt viktige avvik. Seks av de ti tilsynskonferansene som hittil er avholdt, endte uten enighet om et sluttdokument.
Ikke-spredningsavtalen gjenspeiler klart atomvåpenstatenes sterke interesse av å hindre andre i å følge deres eksempel. Dens viktigste operative bestemmelser er utformet for å forby ethvert land som ikke hadde sprengt en kjernefysisk innretning før 1. januar 1967, å anskaffe slike innretninger eller våpen på noen måte, og etablerte et system for verifisering av denne forpliktelsen.
Ikke noe sted i traktaten finner man noen eksplisitt, klar forpliktelse til kjernefysisk nedrustning. I henhold til artikkel VI forpliktet alle partene seg til "å føre forhandlinger i god tro om effektive tiltak for snarlig opphør av kjernevåpenkappløpet og kjernefysisk nedrustning, og om en traktat om alminnelig og fullstendig nedrustning under streng og effektiv internasjonal kontroll".
Slike forhandlinger har ennå ikke funnet sted. Gjennom tiårene har de to største atommaktene - USA og Russland - inngått en rekke avtaler seg imellom for å begrense eller redusere sine kjernefysiske styrker, blant annet en bilateral avtale der antallet stridshoder og bæreraketter ble drastisk redusert.
Dette instrumentet er i kraft fram til 2026, mens alle tidligere instrumenter er utløpt eller opphevet. Frankrike og Storbritannia innførte ensidige begrensninger på størrelsen på sine egne atomstyrker. Disse avtalene og beslutningene er ikke organisk knyttet til ikke-spredningsavtalen og tar ikke sikte på å eliminere atomvåpenarsenaler.
Ingen av de ikke-nukleære medlemmene av NPT har anskaffet atomvåpen[1] . Noen få påståtte forsøk på å omgå denne normen ble forpurret av diplomatisk eller militært press. Selv om noen land anses å være i en "latensfase" og ville kunne utvikle uavhengig kjernefysisk kapasitet ganske raskt, ville dette utvilsomt utløse en større internasjonal krise med negative konsekvenser for dem og diskreditering eller muligens bortfall av ikke-spredningsregimet.
I 1995 ble det på en tilsyns- og forlengelseskonferanse for NPT besluttet at traktaten skulle forbli i kraft på ubestemt tid. Denne beslutningen fastfrosset inndelingen av verden i to uforanderlige kategorier av stater: fem som er anerkjent av NPT som "kjernevåpenstater" og resten av det internasjonale samfunnet.
Disse fem er de samme faste medlemmene av FNs sikkerhetsråd som har vetorett over rådets beslutninger. De fire landene som ikke er parter i NPT, men som har anskaffet atomvåpen, regnes vanligvis som de facto atomvåpenstater. Tidsbegrensningen i artikkel IX.3 gjør det umulig å endre denne situasjonen. Ethvert initiativ til å endre traktaten vil ikke lykkes på grunn av motstridende interesser hos flere parter.
Den nesten universelle utbredelsen av NPT i løpet av de første tre tiårene av dens eksistens reduserte risikoen for "horisontal" spredning betydelig, det vil si økningen i antall stater som besitter dem. I tillegg til de opplevde fordelene ved medlemskap i NPT, er det andre grunner til at flertallet av det internasjonale samfunnet valgte å akseptere en juridisk forpliktelse til ikke å skaffe seg slike våpen.
Et stort antall land har ikke de nødvendige økonomiske, finansielle, industrielle og teknologiske ressursene og mangler sikkerhetsutfordringer som kan få dem til å forsøke å produsere atomsprengstoff og opprettholde tilhørende leveringssystemer. Mellomstore makter som kan nære ambisjoner i den retningen, ser ut til å mene at deres forsvars- og sikkerhetsbehov dekkes bedre med andre midler.
I dagens verdensbilde vil det utvilsomt føre til en uønsket og farlig regional konkurranse dersom en stat som ikke er part i NPT, skaffer seg kjernefysiske våpen. I noen få stater er det imidlertid fortsatt motivasjon og press for å skaffe seg uavhengig kjernefysisk kapasitet i deler av opinionen.
Artikkel III i NPT gir det rettslige grunnlaget for effektive systemer som er utformet for å verifisere at ikke-nukleære parter overholder sine forpliktelser. Det finnes ingen tilsvarende bestemmelser for verifisering av kjernevåpenstatenes overholdelse av sine egne forpliktelser. Artikkel VI inneholder den eneste omtalen av mulige tiltak for kjernefysisk nedrustning, men fastsetter ikke spesifikke tiltak eller tidsrammer, for ikke å snakke om tidsfrister for å oppnå dette resultatet. Mangelen på klare forpliktelser med hensyn til kjernefysisk nedrustning gjør det vanskeligere å oppnå multilateral enighet i denne retningen.
Kjernevåpenpartene og deres allierte gikk sterkt inn for at instrumentet skulle forlenges på ubestemt tid, noe som i 1995 skapte forventninger om at en styrket gjennomgangsprosess basert på avtalte spesifikke prinsipper og mål ville gjøre det mulig å gjøre fremskritt. På den neste tilsynskonferansen i 2000 ble det derfor inngått viktige avtaler om tiltak, særlig "13 praktiske skritt for ikke-spredning og nedrustning".
Dette håpet ble imidlertid kortvarig. Under forberedelsene til den neste gjennomgangskonferansen, som skulle finne sted i 2005, forverret forholdet mellom stormaktene seg kraftig, og viljen til å søke ytterligere konstruktive beslutninger avtok etter hvert som tidligere politiske forpliktelser ble forlatt eller neglisjert. Partene kunne ikke engang bli enige om å anerkjenne avtaler som var inngått bare fem år tidligere.
Konferansen var ikke i stand til å komme i gang med meningsfylt arbeid før for sent i den tiden den var tildelt, og klarte ikke å produsere et substansielt sluttdokument. En målrettet innsats for å unngå to fiaskoer på rad ble gjort fem år senere på gjennomgangskonferansen i 2010, der de mest relevante spørsmålene ble seriøst debattert. Konferansen ble til slutt enig om et sluttdokument som inneholder en lang liste med foreslåtte tiltak som gjenspeiler vidt forskjellige prioriteringer, og som ikke ble fulgt opp i praksis.
Det viktigste resultatet var anerkjennelsen av de "katastrofale konsekvensene" av kjernefysiske detonasjoner, som la grunnlaget for forhandlingene om og vedtaket av traktaten om forbud mot kjernevåpen (TPNW) i 2017. Til tross for sterk motstand fra atomvåpenstatene og mange av deres allierte trådte denne traktaten i kraft i 2021. Dens relevans og appell er ubestridelig, og veksten i antall medlemmer gjenspeiler det internasjonale samfunnets avvisning av atomvåpen.
Mens noen av tilsynskonferansene som ble avholdt før 1995, i stor grad mislyktes på grunn av manglende evne til å bli enige om oppfølgingstiltak, syntes skjebnen til slike konferanser fra og med dette året å avhenge mer av forholdet mellom atomvåpenstatene enn av de opplevde manglene ved traktaten, blant annet den innebygde ubalansen mellom ikke-sprednings- og nedrustningsforpliktelsene.
Det er rimelig å erkjenne at partene i løpet av de fem tiårene NPT har eksistert, har vist en konsekvent lojalitet til instrumentet og en vilje til å fortsette å samarbeide innenfor dets rammer. Man kan i denne forbindelse minne om at ordlyden i utkastet til sluttdokumentene som ble foreslått av de respektive presidentene i 2015 og 2022, ville ha blitt akseptert av et overveldende flertall, selv om det av et stort antall parter ble ansett som et tilbakeskritt i forhold til tidligere tilfeller. Innvendinger fra atomvåpenstatene forhindret i begge tilfeller at disse utkastene ble vedtatt ved konsensus. Deres innvendinger hadde åpenbart mer å gjøre med spesifikke interesser knyttet til geopolitiske realiteter enn med gjennomgangen av traktaten.
Krigen i Ukraina vil helt sikkert ha en negativ innvirkning på forberedelsene til gjennomgangskonferansen i 2026. En slutt på konflikten i løpet av de neste månedene virker svært tvilsom på dette tidspunktet. Selv om det selvsagt er umulig å løsrive resultatene av NPT fra de generelle politiske realitetene, er det avgjørende å forhindre at tilsynsprosessen - og selve traktatens autoritet - blir nok et offer for krigen. Dette innebærer en kraftig innsats under den kommende gjennomgangssyklusen for å ta tak i manglene ved det nåværende ikke-sprednings- og nedrustningsregimet med sikte på å forbedre det.
Før eller senere - forhåpentligvis før heller enn senere - vil denne meningsløse og katastrofale konflikten ta slutt. Hvis vi er heldige, vil ettervirkningene av den ikke innebære en sikker gjensidig ødeleggelse av de krigførende partene og en stor del av den menneskelige sivilisasjonen, men i stedet gi nye muligheter for en fornuftig, inkluderende, rettferdig og produktiv omorganisering av internasjonale forbindelser og for en fornyelse av troen på multilaterale avtaler.
Den nødvendige oppbyggingen av et nytt og mer rettferdig og inkluderende sikkerhetsparadigme krever mindre selvsentrerte holdninger fra alle parter og en klarsynt erkjennelse av at et effektivt og varig system for internasjonal sikkerhet ikke er forenlig med fortsatt eksistens av atomvåpen. Ingen nasjon kan føle seg trygg med mindre alle nasjoner føler seg trygge. [IDN-InDepthNews]
Bilde: President for den 10. RevCon Gustavo Zlauvinen åpner konferansen i FNs generalforsamlingssal 1. august 2022. Kilde: FN
[1] RPDC var opprinnelig part i NPT, men trakk seg ut og utviklet deretter sitt eget kjernefysiske arsenal.
